O processo de consolidação da dívida pública é mais fácil com taxas de crescimento económico mais elevadas. Para as manter, porém, é necessária uma estratégia de política orçamental que contribua para o crescimento económico, nomeadamente assegurando o crescimento do investimento publico, dos consumos intermédios e dos rendimentos, em concreto, através da evolução moderada da massa salarial dos funcionários públicos e das pensões. O Governo deve procurar negociar uma alteração do objetivo de médio prazo(OMP) para as finanças públicas, que resultasse num objetivo mais realista e sustentável para as finanças públicas (um saldo estrutural de -0,5% do PIB). Esse é o objetivo que está inscrito no Pacto de Estabilidade e Crescimento e no chamado "Tratado Orçamental" para a generalidade dos países. Ocorre que, de acordo com uma metodologia complementar existente, a Comissão Europeia recomendou, e o Eurogrupo estabeleceu, um objetivo mais exigente para Portugal(+0,25% do PIB), sendo que um dos fatores que contribuem para esse resultado é o facto de Portugal ter um peso da dívida mais elevado(o terceiro mais elevado da União Europeia)
Será a dívida pública sustentável?
Para responder a esta questão é necessário compreender o desempenho das contas públicas portuguesas, como sendo em larga medida consequência do enquadramento macroeconómico de Portugal.
Portugal é um país que historicamente ao longo de centenas de anos, registou défices externos e da balança corrente. Em consequência deste padrão, nos anos que antecederam a adesão ao euro, começou a acumular dívida externa líquida crescente, uma parte da qual dívida pública.
É ainda de notar que o desempenho orçamental do país não depende exclusivamente do desempenho ou, de escolhas de agentes económicos residentes, De facto, entre 2008 e 2009, a balança corrente e de capital(que representa as necessidades líquidas de financiamento do país), registou uma melhoria de 12,5p.p. do PIB, do qual mais de metade se explica pela queda do preço do petróleo, melhoria da balança do turismo, redução das taxas de juro, e apreciação do dólar em relação ao euro. Outra parte do desempenho explica-se ainda pelo comportamento favorável das economias dos principais parceiros comerciais de Portugal, notavelmente a Espanha. É essa melhoria da poupança externa do país de 12,5p.p. do PIB na poupança externa do país, no seu todo, não deveria repetir-se na melhoria da poupança pública, como seria natural. O risco é que uma reversão exógena dessa conjuntura externa do país, tenha consequências adversas no desempenho orçamental português.
Esse risco é tanto ou mais significativo porquanto Portugal tem uma elevada dívida externa líquida, consequência dos elevados défices externos recorrentes do passado, cujo serviço onera a balança corrente e de capital do país, em consequência, reduz a poupança externa do país, particularmente, no contexto de taxas de juro elevadas. Ou seja, embora a dívida pública, possa parecer economicamente sustentável, a médio prazo, essa avaliação decorre em parte de, de um desempenho das contas externas, no passado recente, que tem sido muito favorável ao país. Essa conjuntura externa favorável permitiu ao país registar desde 2012, excedentes da balança comercial. A melhoria das contas externas resulta numa melhoria das contas públicas, a qual parece tornar a dívida pública sustentável.
Todavia, a dívida externa mantém-se a níveis muito elevados e a sua redução é marginal.
Por outro lado, a sustentabilidade da dívida deve ser considerada não só no plano económico, mas também nos planos social e político.
É necessário saber se há condições sociais e políticas, para manter a sustentabilidade da dívida, o que nos conduz à questão prática de saber, quais são os excedentes primários social e politicamente aceitáveis. Uma dívida só será sustentável se ao nível interno, ao longo do tempo, houver sustentação política para uma dada trajetória de saldos primários excedentários, e, se do ponto de vista social os parceiros sociais, aceitarem a necessária contenção comparável a esses saldos.
A sustentabilidade da dívida pública está dependente não apenas, do desempenho orçamental rigoroso das contas públicas, na tripla dimensão económica, social e política, mas na manutenção durante décadas de condicionantes externas favoráveis.
Enquanto o rácio da dívida pública externa no produto, se situar a níveis muito elevados, a economia portuguesa continua altamente vulnerável a futuros choques externos negativos.
A gestão da dívida pública até 2021 representa um desafio difícil para o Estado português, pelas razões seguintes:
Primeiro, o Tratado Orçamental "obriga", após um período de transição da saída do procedimento por défices excessivos, a uma redução de 1/20 avos da dívida acima de 60% do PIB, por ano, o que se traduz em 3,5p,p, e 3,3p,p do PIB em 2017 e 2018 respetivamente.
Segundo, cerca de 66% da dívida é financiada direta ou indiretamente por credores externos. O principal desafio ocorrerá quando for necessário refinanciar a dívida pelo setor oficial, junto de investidores não residentes, porque essa dívida pública que é na realidade financiada só pode ser refinanciada por poupança externa e não por poupança doméstica. Felizmente, perspetiva-se que esse processo será muito gradual.
O problema do refinanciamento da dívida pública portuguesa, pode , assim caracterizar-se da seguinte forma: nos próximos 8-13 anos, não será necessário refinanciar cerca de 39% da dívida pública de Portugal. Da restante dívida, só uma parte é financiada por poupança doméstica e a restante por poupança externa. O refinanciamento de cada tipo de dívida é aquele que é necessário obter junto dos credores não residentes. Contudo, dado o montante relativamente diminuto das necessidades de refinanciamento no exterior, a situação orçamental portuguesa, afigura-se possível refinanciar em boas condições, a dívida pública que chega à maturidade .tanto junto dos aforradores domésticos, como internacionais.
Terceiro, devido à identidade contabilística da balança de pagamentos, o ritmo ótimo da redução da dívida pública é condicionado pela evolução da balança corrente e de capital do país. Se esta continuar a ser positiva, como no passado recente, é possível ao Estado amortizar uma pequena parcela de dívida a não residentes. O dilema que o Estado enfrenta é que, se amortizar demasiada dívida pública, estará a obrigar o setor privado, em particular a banca, a endividar-se mais, face ao exterior ou, a reduzir o crédito à economia.
Em jeito de conclusão, no médio prazo, as contas públicas e a dívida pública, poderão estar numa trajetória de consolidação, prevendo-se saldos orçamentais praticamente nulos ou mesmo excedentários, uma rápida redução do peso da dívida no PIB e saldos primários crescentes. Este é um cenário provável, dado o enquadramento macroeconómico atual, se não ocorrerem choques exógenos internacionais, nem choques endógenos nacionais, de natureza política ou social.
Podemos sr levados a considerar que a dívida pública é sustentável, e que, por conseguinte, o problema do excesso do endividamento público, finalmente ultrapassado. Contudo não é assim: o peso do PIB permanece acima dos 60%, durante décadas.
A evolução das contas públicas é, em larga medida, determinada pela evolução das contas externas do país, as quais estão sujeitas a choques externos. No passado recente esses choques, conjuntural mente favoráveis às contas externas do país, permitem uma rápida consolidação das contas públicas. Porém, se a conjuntura externa deixar de ser favorável, o processo de consolidação orçamental poderá ser reduzido, tendo em conta o nível ainda elevado da dívida externa. Ou seja, os cidadãos e, em particular, os decisores de política económica nacionais, devem estar conscientes de que o processo de consolidação orçamental e a manutenção de contas tendencialmente equilibradas, não serão, por si só, suficientes para assegurar a invulnerabilidade da economia portuguesa, no futuro próximo, dada a dimensão dos desequilíbrios acumulados na dívida pública e externa. Medidas de apoio externas, serão sempre necessárias, sob uma ou outra forma, no contexto de uma crise económica internacional, com efeitos que dependerão da natureza desse apoio, que poderia passar para uma renegociação da dívida. Uma outra mensagem é que a política orçamental ainda pode ser demasiado restritiva até 2021. Em jeito de conclusão, os progressos atingidos no crescimento económico, emprego e na subida de rating do país, com a consequente redução dos juros, poderiam conduzir a políticas que se traduziram num agravamento das condições orçamentais e da dívida pública, pondo em causa os progressos alcançados nos últimos anos.
Portugal é um país que historicamente ao longo de centenas de anos, registou défices externos e da balança corrente. Em consequência deste padrão, nos anos que antecederam a adesão ao euro, começou a acumular dívida externa líquida crescente, uma parte da qual dívida pública.
É ainda de notar que o desempenho orçamental do país não depende exclusivamente do desempenho ou, de escolhas de agentes económicos residentes, De facto, entre 2008 e 2009, a balança corrente e de capital(que representa as necessidades líquidas de financiamento do país), registou uma melhoria de 12,5p.p. do PIB, do qual mais de metade se explica pela queda do preço do petróleo, melhoria da balança do turismo, redução das taxas de juro, e apreciação do dólar em relação ao euro. Outra parte do desempenho explica-se ainda pelo comportamento favorável das economias dos principais parceiros comerciais de Portugal, notavelmente a Espanha. É essa melhoria da poupança externa do país de 12,5p.p. do PIB na poupança externa do país, no seu todo, não deveria repetir-se na melhoria da poupança pública, como seria natural. O risco é que uma reversão exógena dessa conjuntura externa do país, tenha consequências adversas no desempenho orçamental português.
Esse risco é tanto ou mais significativo porquanto Portugal tem uma elevada dívida externa líquida, consequência dos elevados défices externos recorrentes do passado, cujo serviço onera a balança corrente e de capital do país, em consequência, reduz a poupança externa do país, particularmente, no contexto de taxas de juro elevadas. Ou seja, embora a dívida pública, possa parecer economicamente sustentável, a médio prazo, essa avaliação decorre em parte de, de um desempenho das contas externas, no passado recente, que tem sido muito favorável ao país. Essa conjuntura externa favorável permitiu ao país registar desde 2012, excedentes da balança comercial. A melhoria das contas externas resulta numa melhoria das contas públicas, a qual parece tornar a dívida pública sustentável.
Todavia, a dívida externa mantém-se a níveis muito elevados e a sua redução é marginal.
Por outro lado, a sustentabilidade da dívida deve ser considerada não só no plano económico, mas também nos planos social e político.
É necessário saber se há condições sociais e políticas, para manter a sustentabilidade da dívida, o que nos conduz à questão prática de saber, quais são os excedentes primários social e politicamente aceitáveis. Uma dívida só será sustentável se ao nível interno, ao longo do tempo, houver sustentação política para uma dada trajetória de saldos primários excedentários, e, se do ponto de vista social os parceiros sociais, aceitarem a necessária contenção comparável a esses saldos.
A sustentabilidade da dívida pública está dependente não apenas, do desempenho orçamental rigoroso das contas públicas, na tripla dimensão económica, social e política, mas na manutenção durante décadas de condicionantes externas favoráveis.
Enquanto o rácio da dívida pública externa no produto, se situar a níveis muito elevados, a economia portuguesa continua altamente vulnerável a futuros choques externos negativos.
A gestão da dívida pública até 2021 representa um desafio difícil para o Estado português, pelas razões seguintes:
Primeiro, o Tratado Orçamental "obriga", após um período de transição da saída do procedimento por défices excessivos, a uma redução de 1/20 avos da dívida acima de 60% do PIB, por ano, o que se traduz em 3,5p,p, e 3,3p,p do PIB em 2017 e 2018 respetivamente.
Segundo, cerca de 66% da dívida é financiada direta ou indiretamente por credores externos. O principal desafio ocorrerá quando for necessário refinanciar a dívida pelo setor oficial, junto de investidores não residentes, porque essa dívida pública que é na realidade financiada só pode ser refinanciada por poupança externa e não por poupança doméstica. Felizmente, perspetiva-se que esse processo será muito gradual.
O problema do refinanciamento da dívida pública portuguesa, pode , assim caracterizar-se da seguinte forma: nos próximos 8-13 anos, não será necessário refinanciar cerca de 39% da dívida pública de Portugal. Da restante dívida, só uma parte é financiada por poupança doméstica e a restante por poupança externa. O refinanciamento de cada tipo de dívida é aquele que é necessário obter junto dos credores não residentes. Contudo, dado o montante relativamente diminuto das necessidades de refinanciamento no exterior, a situação orçamental portuguesa, afigura-se possível refinanciar em boas condições, a dívida pública que chega à maturidade .tanto junto dos aforradores domésticos, como internacionais.
Terceiro, devido à identidade contabilística da balança de pagamentos, o ritmo ótimo da redução da dívida pública é condicionado pela evolução da balança corrente e de capital do país. Se esta continuar a ser positiva, como no passado recente, é possível ao Estado amortizar uma pequena parcela de dívida a não residentes. O dilema que o Estado enfrenta é que, se amortizar demasiada dívida pública, estará a obrigar o setor privado, em particular a banca, a endividar-se mais, face ao exterior ou, a reduzir o crédito à economia.
Em jeito de conclusão, no médio prazo, as contas públicas e a dívida pública, poderão estar numa trajetória de consolidação, prevendo-se saldos orçamentais praticamente nulos ou mesmo excedentários, uma rápida redução do peso da dívida no PIB e saldos primários crescentes. Este é um cenário provável, dado o enquadramento macroeconómico atual, se não ocorrerem choques exógenos internacionais, nem choques endógenos nacionais, de natureza política ou social.
Podemos sr levados a considerar que a dívida pública é sustentável, e que, por conseguinte, o problema do excesso do endividamento público, finalmente ultrapassado. Contudo não é assim: o peso do PIB permanece acima dos 60%, durante décadas.
A evolução das contas públicas é, em larga medida, determinada pela evolução das contas externas do país, as quais estão sujeitas a choques externos. No passado recente esses choques, conjuntural mente favoráveis às contas externas do país, permitem uma rápida consolidação das contas públicas. Porém, se a conjuntura externa deixar de ser favorável, o processo de consolidação orçamental poderá ser reduzido, tendo em conta o nível ainda elevado da dívida externa. Ou seja, os cidadãos e, em particular, os decisores de política económica nacionais, devem estar conscientes de que o processo de consolidação orçamental e a manutenção de contas tendencialmente equilibradas, não serão, por si só, suficientes para assegurar a invulnerabilidade da economia portuguesa, no futuro próximo, dada a dimensão dos desequilíbrios acumulados na dívida pública e externa. Medidas de apoio externas, serão sempre necessárias, sob uma ou outra forma, no contexto de uma crise económica internacional, com efeitos que dependerão da natureza desse apoio, que poderia passar para uma renegociação da dívida. Uma outra mensagem é que a política orçamental ainda pode ser demasiado restritiva até 2021. Em jeito de conclusão, os progressos atingidos no crescimento económico, emprego e na subida de rating do país, com a consequente redução dos juros, poderiam conduzir a políticas que se traduziram num agravamento das condições orçamentais e da dívida pública, pondo em causa os progressos alcançados nos últimos anos.
